La riforma dei servizi pubblici locali approvata a colpi di voti di fiducia fra il 2008 e il 2009 è, allo stesso tempo, pericolosa e carente. Il pericolo è una spinta non controllata in direzione di privatizzazioni senza liberalizzazioni. La carenza è l’assenza di un quadro di regolazione forte, affidato alle cure di vere Autorità indipendenti, e innovativo, in grado di modernizzare le regole stabilite durante gli anni ’90 e ormai obsolete, come ad esempio quelle per la determinazione delle tariffe.

Abrogare l’articolo 23 bis, con un “sì” convinto a quelli che nella discussione di questi giorni vengono identificati come i “referendum sull’acqua”, permetterà al Parlamento di lavorare su una vera riforma che non soltanto elimini i pericoli di quella varata dal centro-destra, ma inoltre ampli il campo di intervento e permetta al paese di superare alcuni ritardi storici accumulati ormai da decenni in settori essenziali per la salvaguardia dei beni comuni e per lo sviluppo. Attenzione: un simile lavoro andrà comunque messo in campo anche nel caso di fallimento dei referendum. Anche chi, fra i riformisti, è più scettico o addirittura contrario sull’utilità del “sì”, afferma che è comunque necessario completare e integrare la riforma, nelle direzioni e nei contenuti che vengono qui auspicati.

E quindi: in ogni caso, dopo i referendum, c’è molto lavoro da fare per riscrivere, ovvero per completare e integrare, queste norme un po’ sgangherate partorite nel triennio del “berlusconismo senza riforme” di cui il paese sembra essersi finalmente stancato.

Pericoli

La pericolosità della riforma emerge innanzitutto nelle norme che obbligano le società pubbliche non quotate concessionarie di servizi pubblici a far spazio a soci privati: un obbligo non richiesto dall’Europa, tanto che nessun cittadino di Berlino o di Parigi si stupisce delle gestioni “in house” delle reti metropolitane o ferroviarie, piuttosto che di quelle idriche. In Europa, per i monopoli pubblici locali, vige il principio della libertà di scelta da parte delle collettività locali. Può ben darsi che esistano gestioni pubbliche inefficienti, a cui è bene dare una sferzata con l’ingresso di soci privati. Ma può ben darsi anche il caso opposto, di gestioni pubbliche efficienti, per le quali è inutile, se non dannosa, l’obbligatorietà del passaggio a società miste. La scelta, insomma, va rimessa caso per caso nelle mani delle collettività locali e delle loro istituzioni democratiche.
Ancora più pericolosa è la norma che “incentiva” la privatizzazione delle società degli enti locali quotate in borsa. Il meccanismo funziona così: se gli enti pubblici mantengono il 51% delle azioni di queste società, allora esse perdono le concessioni di pubblico servizio, che vengono messe in gara; se invece gli enti pubblici scendono sotto il 51%, allora le concessioni restano indisturbate fino alle scadenze previste nei contratti vigenti. In questo secondo caso si realizza il peggiore dei mondi possibili: quello di una privatizzazione senza liberalizzazione. La società privatizzata resta concessionaria senza passare per un vaglio competitivo. Il tutto in assenza di Autorità nazionali indipendenti di regolazione, in grado di verificare costi e tariffe e di garantire il cittadino-utente, oltre che lo stesso ente locale. La possibilità che si realizzi un simile scenario fa venire i brividi alla schiena, soprattutto nei settori in cui le concessioni sono relative a veri e propri monopoli naturali (come gli acquedotti o le reti ferroviarie e metropolitane).

Un esempio dalla Capitale

Un esempio illuminante è quello romano, dove Acea è concessionaria non solo del servizio idrico integrato (distribuzione, depurazione, fognature), ma anche delle attività di captazione e derivazione dei grandi acquedotti che servono l’area metropolitana della Capitale. Se Acea venisse privatizzata manterrebbe dentro la sua “pancia”, senza gara, tutte queste concessioni fino alla loro attuale scadenza del 2026. La rendita monopolistica delle concessioni in essere, salvate grazie alla privatizzazione, si traslerà a vantaggio dei compratori delle azioni pubbliche, che il Comune potrà scegliere, come recita la legge da abrogare, con procedure di “collocamento privato presso investitori qualificati e operatori industriali”.

A ciò si aggiunga che, nel caso romano, questi acquirenti sembrano avere già un nome, un cognome e una ragione sociale. Già oggi Acea sembra controllata più da uno dei soci di minoranza che non dal socio pubblico maggioritario, come conseguenza della incapacità dell’attuale Giunta comunale di esercitare in modo decente il ruolo di azionista: un’incapacità che è stata dimostrata negli ultimi anni, e non solo in Acea, al di là di ogni ragionevole dubbio.

A ben pensarci però, di fronte ai quesiti referendari, il punto rilevante non è neppure questo. Certo, è utile ricordare che in un passato neppure troppo lontano il Comune è stato un azionista molto più attento e giudizioso, da un lato nel presidiare il valore pubblico della partecipazione in Acea e dall’altro lato nel contenere le invasioni di campo della politica sulla gestione aziendale. Ma quando si prendono decisioni irreversibili in materie così delicate come le infrastrutture idriche non ci si può limitare a giudizi di tipo congiunturale. Bisogna pensare agli scenari di lungo periodo.

E se il problema delle gestioni pubbliche in Italia viene riportato all’incapacità della politica di occuparsene in modo trasparente e rigoroso, allora la risposta non va cercata nella privatizzazione, ma nell’introduzione di norme che “allontanino” la politica dalla gestione (come avviene negli Stati Uniti o in Gran Bretagna), oltre che, naturalmente, nel tentativo di affermare una “buona” politica che riesca a imporsi su quella “cattiva”.

Carenze

C’è da domandarsi perché il Governo Berlusconi abbia voluto queste norme per i servizi locali, ma abbia invece salvato tutti i concessionari nazionali e le relative imprese a partecipazione statale: dalla riforma sono infatti esclusi i trasporti regionali (Trenitalia) e la distribuzione del gas (Eni). Se si sposa l’obiettivo della privatizzazione, esso dovrebbe valere per tutti, e non per i soli enti locali.

In ogni caso, tutte le esperienze internazionali, compresa quella italiana degli anni ’90, insegnano che è estremamente pericoloso privatizzare senza liberalizzare, e soprattutto privatizzare senza costruire un adeguato contro-potere pubblico di regolazione sotto forma di Autorità indipendenti. Valga per tutti il caso italiano, di successo, dell’elettricità e dell’Autorità ad essa preposta in seguito alle privatizzazioni e liberalizzazioni degli anni ’90. Nel caso dei servizi pubblici locali, le Autorità dovrebbero configurarsi in termini federali e avere una “governance” condivisa fra Stato, Regioni e autonomie. Questo fondamentale tassello è assente nella riforma del centro-destra, un’assenza solo parzialmente colmata dalla proposta, contenuta nel decreto sviluppo, di istituzione di un’Agenzia, che viene configurata come ufficio autonomo, ma non ha carattere federale, resta sotto il controllo di un Ministero e non esercita poteri normativi, ispettivi e sanzionatori tipici delle Autorità.

Tariffa idrica

Infine, la questione della tariffa idrica. Non è un segreto che ai riformisti il secondo quesito referendario piace meno del primo. Chi scrive queste righe, ad esempio, ha firmato e partecipato alla campagna solo per il primo e non per il secondo fra i referendum sull’acqua. L’opzione di differenziare il voto è plausibile sul piano personale, meno su quello politico: intorno alle questioni dell’acqua e del nucleare è emersa una vera sensibilità popolare, non riconducibile a schemi di “estremismo”, ma di vera e propria indignazione verso una stagione politica dominata dai conflitti d’interesse e dall’utilizzo a fini privati delle istituzioni. Se è questa l’onda del popolo sovrano, non saranno certo i distinguo e i tecnicismi accademici a modificarla.

E tuttavia sulla questione bisogna dare, responsabilmente, un giudizio equilibrato. Non è per nulla convincente l’approccio ideologico che annette al secondo quesito una valenza “anti-capitalistica”: gli investimenti vanno fatti e vanno finanziati, e tutto ciò ha un costo che è socialmente efficiente coprire con una “buona” tariffa. Ma, dall’altro lato, non bisogna neanche esagerare le possibili implicazioni negative dell’eventuale approvazione del secondo quesito. L’eliminazione della “adeguata remunerazione del capitale investito” non cancella il principio, stabilito nella stessa legge da cui verrebbe tolta una riga, in base al quale la tariffa deve garantire la copertura dei costi, comprensivi degli investimenti. Dire che la tariffa deve coprire gli investimenti significa che, in ogni caso, il costo del capitale dovrà essere coperto. E se, in parte, questo capitale fosse capitale di rischio, anch’esso potrebbe, nella futura tariffa post-referendaria, essere coperto remunerando opportunamente la gestione industriale. Questi principi sono contenuti nella proposta di legge sull’acqua depositata dal Partito Democratico.

Non è vero allora che, in caso di vittoria dei “sì”, diventerà impossibile finanziare gli ingenti investimenti necessari al comparto. Andrà, semplicemente, scritta nuovamente la norma tariffaria, riportandola ai parametri del costo dell’investimento e della remunerazione della gestione industriale, evitando così che la tariffa possa concedere ai gestori “extra-profitti”, e cioè remunerazioni eccessive rispetto al costo-opportunità del capitale e al premio per il rischio. A ben pensarci, anche se il referendum non avesse successo, sarebbe oltremodo urgente rendere più moderna e flessibile la vecchia formula tariffaria del 1996 (ad esempio per differenziare fra i diversi tipi di investimento, in modo da meglio perseguire finalità di tipo ambientale, soprattutto nel settore della depurazione), e in questa occasione chiarire che, evidentemente, la “remunerazione del capitale investito” deve fare riferimento, nel caso di concessioni di servizio pubblico su monopoli naturali, ad un tasso di profitto “normale” e regolato, eliminando gli extraprofitti.
Anzi, il cantiere andrebbe ampliato anche ad altre tariffe, come ad esempio quella per il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti solidi urbani, che nei tre anni di mancate riforme del centro-destra è restata confinata in un difficile limbo dettato dalle sentenze della Corte Costituzionale e dalle direttive dell’Agenzia delle Entrate, senza che il Governo se ne occupasse, lasciando in uno stato di grave incertezza enti locali, operatori e cittadini.

Si vede bene, insomma, che il lavoro (e la fatica) del riformismo si dovranno esprimere in tante direzioni dopo i referendum. Speriamo solo che si possa agire dentro un clima politico finalmente diverso.

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Marco Causi (Palermo, 1956), deputato Pd, ex assessore al bilancio a Roma (giunta Veltroni), attualmente è nel consiglio scientifico della Fondazione Ifel (Istituto per la finanza e l'economia locale dell'Anci). Docente di microeconomia all'Università Roma Tre, è figlio di Marina Marconi Causi, protagonista delle battaglie degli anni '70 per i diritti delle donne, promotrice della riforma sanitaria in Sicilia, deputato regionale eletta come indipendente nelle liste del Pci, assessore del Comune di Palermo negli anni '80 nella giunta della Primavera.